Réformes d’aujourd’hui et d’autrefois

Un tout petit mot pour signaler que non, il ne m’a pas échappé que l’Assemblée relance un mouvement de réforme. Et que, oui, je compte bien suivre cette nouvelle histoire dans la durée, même si je reconnais avoir un peu de retard à l’allumage1. :-)

Une seconde réforme en profondeur pour l’Assemblée, modèle 1958 (allégorie)

Le 20 septembre dernier, François de Rugy a annoncé un plan de réforme pour l’Assemblée, dont il est le nouveau président. Son idée est de répondre à un « sentiment de défiance » que les citoyens partageraient ainsi qu’à un souhait d’une « implication plus forte des citoyens dans la conduite de la vie publique ». Trois objectifs ont été choisis : efficacité, exemplarité et ouverture.

On notera que c’est peu ou prou ce que Claude Bartolone avait annoncé lui-même pour les réformes 2012-2017. C’est peu ou prou ce que Bernard Accoyer avait déclaré à l’ouverture de la XIIIe législature. Ce n’est pas non plus foncièrement différent des paroles de Laurent Fabius à l’ouverture de IXe législature, en juin 1988… et l’on pourrait multiplier encore les exemples. Il n’y a donc rien de bien original dans ce projet, ni dans le constat effectué, ni dans la volonté de trouver une solution.

Est-ce dire toutefois que les présidents passent sans que rien ne change ? Non, bien au contraire. Cette répétition souligne au contraire que l’Assemblée est soucieuse de ces enjeux depuis longtemps, peut-être même depuis toujours, et qu’elle n’est pas du tout inactive sur ce plan bien qu’elle n’agisse que par petites touches. La réforme à l’Assemblée est un ouvrage que l’on remet incessamment sur le métier. Mais alors, quoi de neuf ici ? Dans cette fournée 2017, deux petites choses attirent mon attention.

Réforme n’est pas réforme

Premièrement, c’est l’ampleur de ce recommencement qui m’interpelle, ou son ambition devrais-je peut-être écrire. Si l’on en croit les déclarations qui ont accompagné sa mise en branle le mois dernier, le projet n’est pas ici de rafraîchir la procédure législative par une énième modification du règlement de l’Assemblée ou même de la Constitution. Le projet va plus loin encore. Il est pensé pour questionner largement la place et le rôle de l’Assemblée au sein de la société française, au sein des autres institutions de la République aussi, afin d’agir sur ses fondements. Ce chantier en profondeur devrait à terme donner lieu à des modifications de l’infrastructure même de l’Assemblée, celle qui soutient le travail parlementaire (celle que vous savez être au centre de mes travaux).

Deuxièmement, les chantiers réformateurs qui engagent l’infrastructure du travail parlementaire sont véritablement peu communs. Bien sûr, entre le début de la Troisième République et aujourd’hui (pour faire court), l’Assemblée s’est plusieurs fois refondée, et en particulier à chaque changement majeur de régime politique (1940, 1946, 1958). Mais le chantier engagé aujourd’hui n’est pas de cet ordre. Il n’est en effet pas la conséquence d’une injonction extérieure au pouvoir législatif, c’est-à-dire d’une obligation constitutionnelle de se reconstituer autour d’un nouveau pacte démocratique. Il relève d’une impulsion autonome, d’une volonté émanant des propres instances dirigeantes de l’Assemblée. Ceci n’est une situation qui à ma connaissance ne connaît que deux précédents :

  • Le plus récent remonte à la décennie 1970-1980, principalement sous l’impulsion du président Jacques Chaban-Delmas (durant ses deux premiers mandats) mais aussi avec le soutien d’Edgar Faure. Ce mouvement de réforme a conduit notamment élargir l’espace du Palais Bourbon au delà de son périmètre historique et à offrir de nouvelles conditions de travail aux députés par l’octroi de matériel, de bureaux personnels et de collaborateurs parlementaires. On a vu aussi le début des séances de questions au gouvernement. Le travail parlementaire a radicalement changé de forme durant cette grosse décennie.
  • Le plus ancien précédent remonte à la décennie 1905-1915 (soit presque exactement un siècle). À cette époque, c’est au travers de la question de l’indemnité allouées aux députés que les instances dirigeantes de l’Assemblée ont entrepris de remettre à plat la place et le rôle de l’institution. La question qui se posait était de savoir comment vivre de la politique, dans un contexte de professionnalisation de l’activité de représentation. Après un échec en 1899, l’indemnité est alors passée en 1906 de 9 000 à 15 000 francs, ce qui n’a pas été sans débat au sein de la société française.

L’inertie de l’institution parlementaire

Ces deux précédents ont en commun d’avoir eu lieu dans des moments de l’histoire politique française relativement semblables. Des moments de grande stabilité du régime politique, au sens où le fonctionnement de l’État n’était que peu remis en question, alors même que l’institution parlementaire était de son côté en proie aux doutes quant à son fonctionnement et à sa finalité. Tout se passe alors comme si les manières de faire de la politique étant mouvantes sur le temps longs, elles se décalent irrémédiablement des institutions républicaines censées les soutenir. L’Assemblée n’a alors pas d’autres choix que d’ajuster ses modes de fonctionnement, de façon à rester en adéquation avec celles-ci, au risque sinon de perdre toute raison d’être.

Dans le cas où le régime politique d’État bascule, l’Assemblée est mécaniquement reconstruite en accord avec un nouveau projet politique (matérialisé par une nouvelle constitution par exemple). Mais que se passe-t-il si le régime politique demeure, indéfectible ? Le pouvoir législatif ne reçoit dans ce cas aucune injonction extérieure à se refonder. Il doit alors parvenir à engager de lui-même ce chantier, au delà des mille petits ajustements qu’il ne cesse déjà d’effectuer de législature en législature. Comme si, de temps à autres, pour la santé de l’institution parlementaire, il ne pouvait éviter une plus large remise à plat, non pour créer une rupture mais pour amorcer un virage net.

La fin d’un cycle

Pour revenir à la réforme d’aujourd’hui, que l’on désignera peut-être plus tard comme celle de la décennie 2015-2025, il faut donc voir qu’elle n’émerge pas de nulle part. Elle est le résultat d’un décalage progressif entre la vie politique nationale telle qu’elle est encadrée par les institutions et la vie politique telle est jugée souhaitable. Ce décalage s’est logiquement déclaré à partir du moment même l’Assemblée a achevé sa dernier grande refondation. Ce décalage n’a pas été jugulé, en dépit des mesures prises par les présidents successifs, jusqu’à ce que l’un d’entre eux se décide aujourd’hui à frapper un grand coup.

Selon ce point de vue, il est vraisemblable que nous vivions l’achèvement d’un cycle, initié lors du dernier chantier de refondation, au début des années 1980. Il est vraisemblable aussi que 2022 en inaugurera un nouveau qui s’achèvera lui-même dans quelques dizaines d’années lorsque la manière dont l’Assemblée encadre la vie politique ne correspondra plus à ce qui est jugé souhaitable, soit parce que de nouvelles aspirations démocratiques auront émergé chez les citoyens, soit parce qu’un changement de régime politique sera intervenu en France.

Au programme des prochaines années

Les travaux des prochaines années vont se décliner en six volets. À ceux-ci sont associés six groupes de travail. Mes centres d’intérêt me pousseront à suivre en particulier quatre de ces six dossiers :

  1. le statut des députés, parce que ce que c’est sur cette question que se structure l’ensemble du « pacte parlementaire ». Ce n’est pas mon premier objet d’intérêt, mais il est difficile de faire l’impasse sur les conséquences matérielles qu’auraient (notamment) une réduction du nombre de députés ;
  2. le statut des collaborateurs, parce qu’il est difficile de penser la condition de député sans penser celle de collaborateurs, tant les activités de l’un et l’autre sont étroitement intriquées ;
  3. la démocratie numérique, parce que c’est quand même l’objet principal de ma thèse que de m’interroger sur ce que le numérique fait au Parlement (et sur ce que le Parlement fait au numérique) ;
  4. la question de l’ouverture et du rayonnement de l’Assemblée, parce que la question numérique y a toujours été étroitement associée comme support privilégié de la visibilité médiatique institutionnelle.

Tout ce que je publierai à ce sujet dans ce carnet sera rassemblé dans une catégorie dédiée #réformesAN, créée pour l’occasion (ce qui vous permettra d’en faire suivi RSS).

 

Crédit photographique : « Reparación », Devin Smith, La Habana, Cuba, June 2017 (CC-by).

  1. Mais après tout, nous ne sommes pas pressés (en tout cas, pas autant que les députés qui triment sur le sujet), puisque cette réforme est prévue pour s’achever en 2022, ce qui signifie qu’elle restera un sujet d’actualité au moins jusqu’en 2025 ! []

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