[talk] L’Assemblée nationale prendra-t-elle le virage de l’Open Data ?

Voici la version blog (raccourcie et synthétisée) de mon intervention il y a dix jours au colloque « Open Data : enjeux communicationnels et sociétaux » de Clermont-Ferrand. Les diapos sont ici.

« Choices »

Depuis de nombreux mois maintenant, un certain nombre d’acteurs de la société civile pousse significativement dans le sens d’une évolution de la démocratie et de ses institutions vers davantage d’ouverture et de transparence (comme je l’ai déjà noté ici). Notamment, une Déclaration internationale pour l’ouverture et la transparence parlementaire (DOTP) a vu le jour, qui vise à « un meilleur engagement citoyen, à des institutions représentatives plus réactives, et finalement à une société plus démocratique ». La récente affaire dite “Cahuzac” a amené un certain nombre de membres de la classe politique française a se saisir du débat, pour demander à leur tour un chantier de moralisation de la vie politique. Désormais, même dans les plus hautes sphères de l’État, il est acquis que l’exemplarité des personnels politiques s’appuie sur une certaine transparence. Pour François Hollande, « la démocratie repose sur la confiance, donc sur la transparence afin d’éviter les conflits d’intérêts et là encore, les confusions dans les activités (…), le rétablissement du lien civique est à ce prix même s’il est exigeant ».

Dans ce débat, la place du Parlement est ambiguë. Les militants de la cause Open Data d’une part et le gouvernement d’autre part constituent du point de vue des parlementaires deux forces de proposition divergentes mais qui se rejoignent (au moins) sur la dénonciation d’une crise du politique, interprétée comme une crise de confiance envers les élus, et donc une crise du principe du mandat représentatif. Face à cela, les députés et sénateurs se positionnent comme juge et partie, il s’agit pour eux de trancher un débat qui les concerne au premier chef. On voit déjà que la négociation autour de ce projet de loi, en tant que processus d’arbitrage entre les propositions souvent inconciliables des différentes forces en présence, ne pouvait que partiellement satisfaire aux demandes du mouvement Open Data.

Ce qui m’intéresse ici ce n’est pas la question du bien-fondé ou non de ce mouvement, mais la manière dont il s’articule à une certaine réalité, et la manière dont toutes les composantes et acteurs de ce débat s’articulent sur le terrain. Ce que j’observe ce sont les frictions entre deux idéologies : celle de l’Open Government versus celle du Parlement.

Opacité et transparence dans la vie parlementaire

D’abord, il faut souligner que la vie parlementaire s’articule déjà (et depuis longtemps) autour des questions d’opacité et de transparence. C’est un enjeu quotidien pour les équipes parlementaire, qui ont un rapport à l’information ambivalent. Si en circonscription le député est un élu courtisé, écouté et recherché, au Palais Bourbon il est en concurrence avec ses homologues. Pour se distinguer, il doit gagner en notoriété, ce qui passe essentiellement par une visibilité médiatique (par exemple au cours d’une séance de questions au gouvernement, en salle des quatre colonnes, ou investissant des fonctions prestigieuses de l’institution). De ce point de vue, l’Assemblée est un champ de bataille, un monde hostile pour les députés.

On comprends donc que les équipes parlementaires puissent faire preuve de paranoïa et s’employer à entretenir une forme de secret autour de leurs activités. On comprends aussi qu’en même temps elles puissent déployer beaucoup d’énergie à collecter de l’information sur la position d’un adversaire, sur l’état d’avancement d’un dossier, sur ce qui se dit dans tel ou tel cercle, pour se ménager une longueur d’avance. En somme, « l’information, c’est le pouvoir », comme on me l’a à plusieurs reprises expliqué, c’est une matière première qui fait l’objet de toutes les convoitises.

L’équipe parlementaire vue comme un dispositif technique (cliquez pour agrandir)

En ce sens, une équipe parlementaire peut-être conçue comme étant un dispositif technique, ayant pour finalité la maîtrise de la circulation de données, ce qui lui donne deux fonctions principales : retenir et diffuser de l’information. D’un côté, ces équipes doivent parfaitement en maîtriser les sources et les canaux ; d’un autre, elles doivent aussi en gérer la diffusion, après en avoir effectué un tri. Disposer de l’information ne suffit pas, il faut aussi savoir convaincre et susciter l’adhésion. Transparence et opacité ne s’opposent pas, mais vont de pair, et s’articulent et se complètent.

C’est dans ce contexte qu’il faut envisager les frictions entre l’idéologie Open Data et l’idéologie parlementaire. Les injonctions extérieures d’ouverture et de transparence faite au parlementaires acquièrent là une nouvelle épaisseur. En vérité, il ne s’agit pas de demander aux élus de montrer ce qu’ils font, mais bien d’exiger que le travail parlementaire soit réformé en profondeur. Il se pourrait bien qu’au Parlement, on ne puisse se contenter de corriger à la marge des défauts structurels sans reprendre le système dans son intégralité.

Ouvrir la vie parlementaire, ou le rôle du député en question

Pour comprendre cela, intéressons-nous d’abord à l’ouverture des données. Appliquée à l’Assemblée, c’est la mise à disposition d’une information parlementaire complète, accessible et lisible pour une implication citoyenne dans la vie publique. C’est permettre aux citoyens de forger leur propre jugement, d’effectuer leur propre arbitrage et de le manifester aux élus. En somme, cette proposition tend à mettre sur un pied d’égalité, ou au moins à minimiser ce qui les différencient, citoyens et députés. Je crois que l’initiative Parlement & Citoyens s’inscrit, au moins en partie, dans cette veine.

Ceci n’est que l’émergence nouvelle d’un vieux débat : celui qui oppose le mandat impératif et le mandat représentatif. Montesquieu et Rousseau discutaient déjà de tout cela au XVIIIème siècle quand ils se demandaient dans quelle mesure le peuple est en capacité de se gouverner. Or, en rédigeant la Constitution de la Vème république française (1958), Debré et de Gaulle ont tranché, en faveur de Montesquieu plutôt que de Rousseau, « tout mandat impératif est nul ». De fait, d’une manière tout à fait élitiste, l’élection telle que nous la connaissons a été conçue comme un processus destiné, non pas à exprimer la volonté générale, mais à sélectionner les citoyens les plus aptes à conduire les affaires publiques. Du coup, en dessaisissant les députés de la maîtrise exclusive de l’information, on voit bien que l’Open Data porte une redéfinition profonde de leur place (pour la DOTP, c’est un but à atteindre tout à fait assumé).

Il est vrai que les députés ne se sentent pas réellement menacés par cette exigence d’ouverture, la Constitution est si claire qu’il n’y a pas d’ambiguïté sur le destin d’une telle injonction. Mais c’est une dimension de l’Open Data qui n’a généralement pas bonne presse, et qui explique que très souvent l’Open Data est associée à une certaine forme d’antiparlementarisme. Ce n’est donc pas un hasard si dans ce projet de loi sur la moralisation de la vie publique, il n’y a d’ailleurs aucune place pour cette implication citoyenne (ou si peu), ce que certains acteurs ont  justement pointé (et regretté).

La transparence de la vie parlementaire, ou la probité du député en question

Venons-en à la transparence, qui est par contre défendu aussi bien par la DOTP que par le gouvernement Ayrault. La transparence à l’Assemblée, c’est la possibilité par un tiers d’exercer un contrôle sur l’action publique, c’est-à-dire de s’assurer que toujours l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers. Pour ce faire, les élus doivent se soumettre à une publication volontaire et permanente : 1/ des données qui permettent les prises de décisions, 2/ des données sur les tentatives d’influences subies, 3/ sur les liens d’intérêts entretenus.

Simmel¹ nous enseigne que la communication, relève autant de la parole que du fait de se taire. Cela signifie que premièrement, « la transparence est toujours à atteindre, elle se présente comme un processus infini » ², si bien qu’il faut admettre et accepter qu’il y aura toujours dans la vie parlementaire une zone d’opacité qui sera source d’inquiétude et de suspicion. Deuxièmement, l’exercice de la démocratie s’appuyant sur le principe de la négociation³, le secret a au Parlement une fonction sociale centrale. C’est un gage de confiance entre les différents négociateurs qui, en tâtonnant, se dévoilent plus qu’ils ne le souhaiteraient. Que soient tus les détours ayant conduit au compromis protège l’issue de la négociation. Le secret est donc aussi un outil au service d’une certaine élite, qui en use de façon pragmatique⁴.

La critique d’opacité faite aux parlementaires a donc comme défaut d’amalgamer deux choses distinctes : la probité du député (accountability) et les tentatives d’influences. L’Assemblée fonctionne sur le principe de la dissimulation honnête : la réserve est requise, et le mensonge condamné. On comprends alors pourquoi au yeux des parlementaires, l’enjeu est moins de dévoiler les tentatives d’influence qu’à clarifier la posture déontologique des élus vis-à-vis de ces derniers. Pour les députés, le couple d’opposition transparence/opacité correspond à une perception simplificatrice de la réalité de la vie parlementaire, et passe donc pour démagogique, voire populiste. C’est très clairement la teneur des propos de Bartolone sur la « démocratie paparazzi » ou de Borgel sur « République du soupçon ».

Pour répondre à la question posée

La dissimulation étant constitutive du fonctionnement de la démocratie, de la diplomatie, il faut bien à un moment ou à un autre faire confiance aux parlementaires. S’il semble acquis pour tous que c’est la confiance qui est le fond du problème, alors il est logique que ces derniers arbitrent non pas dans le sens d’une transparence de la vie politique, mais dans celui d’une transparence de l’homme politique en lui-même. Je trouve pour ma part que la loi (telle que finalement votée) répond plutôt bien à la problématique posée, dans son esprit en tout cas. Après, en ce qui concerne les modalités d’évaluation de cette probité, il y a matière à débat…

Ce n’est donc pas que les équipes parlementaires voient d’un mauvais œil les promesses de l’Open Data. Dans leur logique de collecte incessante d’information, elles y voient un intérêt évident. Mais, ces promesses dans leur implications peinent à se montrer pleinement pertinentes dans leur application à la vie parlementaire. Les injonctions de transparence et d’ouverture posent problème à l’institution, pour des raisons qui tiennent à la définition de la place du député, telle que définie par la Constitution, et ensuite à la manière dont les députés se positionnent dans leur rapport à l’information.

Alors, l’Assemblée nationale française prendra-t-elle le virage de l’Open Data ? Au vu de tout ça, je ne crois pas que l’Assemblée restera définitivement sourde aux demandes de moralisation, ce débat des derniers mois nous le montre. Dans les moments de crise (mais pas que), l’institution sait s’adapter. Néanmoins, on a bien vu que le socle actuel de la démocratie n’est pas en mesure d’accueillir toutes les revendications des partisans d’une transparence et d’une ouverture approfondie. En ce sens, tant que ce pacte démocratique n’évoluera pas significativement (sous la forme d’une nouvelle constitution par exemple), il est difficile d’imaginer d’autres changements que ceux qui se feront à la marge.

Crédit photo : « Choices » par Tom Magliery (2008 – CC-by-nc-sa)

1. in Georg Simmel, Secrets et sociétés secrètes, 1991 [↩]
2. Dematteo L., « Les maîtres du clair-obscur : transparence et secret dans la communication », in Abélès M. (dir), Des anthropologues à l’OMC. Scènes de gouvernance mondiale, 2011 [↩]
3. Giraud, De la démocratie de négociation à la démocratie délibérative – débats théoriques et trajectoires nationales, Négociations, vol. 2, n° 12, 2009 [↩]
4. Dewerpe, Espion. Une anthropologie historique du secret d’État contemporain, 1994 [↩]