Coronavirus à l’Assemblée (3/3). Des procédures hybrides à la française ?

Capture d’écran du reportage « Le Parlement sous ordonnance » de Q. Calmet et J. Dupriez (© Public Sénat)

On a vu dans les deux billets précédents que le problème du COVID-19 interroge la représentation parlementaire en tant que lieu et en tant que réseau de sociabilités. La sociabilité hyper-concentrée qu’accueille le Palais Bourbon et l’intense circulation des parlementaires sur le territoire national font que l’Assemblée présente de fortes vulnérabilités face à une menace pandémique. Ceci rend impensable que l’institution puisse fonctionner normalement dans les phases les plus intenses d’une crise de ce genre, alors qu’il est précisément attendu que des décisions soient prises, que des ajustements législatifs soient opérés et que l’action du gouvernement soit contrôlée au plus près.

Dans ce troisième billet, je pose la question de comment dépasser ce problème. Je vais commencer par reposer les termes contradictoires, et montrer que la solution ne s’impose pas d’elle-même. Je finirai par esquisser la piste qui me semble la seule possible, d’inspiration britannique.

Une injonction contradictoire

Ce printemps 2020, le Parlement a accepté de suspendre temporairement ses pouvoirs législatif et de les remettre aux mains de l’exécutif, afin de permettre une meilleure réactivité de l’action publique dans le contexte de crise pandémique. Le gouvernement a pu ainsi légiférer par ordonnance, c’est-à-dire en s’affranchissant du débat contradictoire avec les parlementaires. Mais si les parlementaires ont tout d’abord cédé (volontiers) leurs prérogatives au nom de l’urgence, nombreuses sont les voix aujourd’hui qui s’élèvent contre une situation qui engendre une « altération des débats ». À tout le moins, cette solution qui nie le principe de séparation des pouvoirs n’est admissible que parce qu’elle est circonscrite dans le temps. Comment ferons-nous si une crise de très longue durée survient ? D’ailleurs, rien ne dit qu’à l’avenir, le gouvernement trouvera toujours la majorité nécessaire pour faire voter ce transfert de pouvoir. Comment ferons-nous si pour faire fonctionner le Parlement si celui-ci refuse de confier le pouvoir législatif à l’exécutif ?

Pour ces deux raisons (au moins), l’hypothèse d’un Parlement exerçant ses pleins pouvoirs législatifs, dans le cadre d’une pandémie future, doit être considérée. Or, pour faire la loi, l’institution doit fonctionner à plein régime : les réunions politiques des groupes, les examens en commission, les rencontres avec les “partenaires sociaux” de même que les débats en séance publique ne peuvent pas être évités. Ceci signifie que les députés doivent pouvoir se rendre et se rencontrer librement au Palais, cela signifie aussi qu’ils doivent pouvoir circuler sur le territoire national à leur convenance pour échanger avec leurs concitoyens, les représentants de groupes d’intérêts, les partenaires sociaux, mais aussi les membres des cabinets ministériels. Pour un point de vue juridique sur ce problème, je vous conseille cette analyse très complète sur le blog de Jus Politicum.

Ainsi, un Parlement exerçant son pouvoir législatif est un Parlement sur lequel l’obligation de confinement ne peut pas s’appliquer. Or, un député qui est pleinement actif a de fortes chances d’être vecteur de transmission du virus, et cela d’autant mieux qu’il y est exposé plus que tout autre. Nous sommes donc ici face à deux exigences contradictoires : faire vivre pleinement la souveraineté populaire n’est pas compatible avec une stratégie stricte d’entrave à la propagation d’un virus.

Préserver la chèvre et le chou

La solution à ce problème est moins simple qu’il y paraît. Prenons les objections les unes après les autres :

− « Le confinement généralisée ne sera pas forcément la solution choisie une prochaine fois, toute personne résidant en dehors d’un foyer épidémique pourrait donc vaquer librement à ses occupations. Le fonctionnement de l’Assemblée ne posera donc pas de problème dans l’ensemble ».
Exact, mais comme on l’a vu ce printemps 2020, le Palais Bourbon est un environnement des plus sensibles qui soient en France, et il ferait très probablement partie des premiers foyers épidémiques confinés. Le problème ne serait pas résolu de cette manière.

− « Il est inutile de confiner tout le Palais Bourbon, il suffit d’isoler les députés et les fonctionnaires infectés ainsi que leur entourage ».
Exact, sauf que la vie sociale d’un député étant très dense, et le temps d’incubation d’un virus généralement de quelques jours, une telle stratégie nécessiterait des moyens immenses au plus fort de l’épidémie. Il faudrait en effet : effectuer un suivi exhaustif des personnes rencontrées par chacun, prévoir des dispositifs de contrôle de temperature aux accès du Palais pour tous les personnels (élus ou non-élus), organiser des tests de dépistage fréquents et mettre en œuvre des procédures de nettoyages draconiennes. Les coûts seraient titanesques, la mise en œuvre dantesque, et en supposant que les députés accepteraient de se soumettre à un tel contrôle, les informations collectées seraient de plus très sensibles (qui a rencontré qui ? qui a infecté qui ? etc.) ce qui poserait de sérieux enjeux de sécurité des données. Si théoriquement cela semble possible, cette solution paraît cependant difficile à mettre en œuvre et l’ampleur de la machinerie bureaucratique qu’elle nécessiterait laisse de sérieux doutes quant à son efficacité.

− « Il suffirait de n’autoriser que quelques députés seulement dans le Palais Bourbon, comme au printemps 2020 ».
La référence au printemps 2020 n’est pas valable dans la mesure où le Parlement ne légiférait pas. De fait, il ne fonctionnait pas à plein régime et il n’était pas insurmontable de contrôler la circulation d’une trentaine de députés. Par ailleurs, s’il est possible d’assurer une séance de questions au gouvernement avec vingt députés dans l’hémicycle sans changer grandement la nature de l’exercice, il est en revanche difficile d’envisager que vingt députés puissent avoir à eux seuls l’énergie et l’expertise pour débattre de la variété des sujets sur lesquels portent les projets de lois. Enfin, la représentation de la variété des intérêts des différentes circonscriptions et mondes sociaux ne pourrait pas être assurée de cette manière, ce qui poserait un sérieux problème d’égalité.

− « Il faudrait imposer alors à tous les députés de rester dans sa circonscription, ainsi l’égalité de tous les citoyens face à la représentation nationale sera assurée et le risque de contamination généralisé nettement amoindri ».
La télé-représentation, avec le télé-examen des projets de loi et le télé-vote en séance, est un mythe qui ne tient pas compte de la réalité de la vie parlementaire. Le travail législatif ne limite pas à une succession d’actes et de gestes qu’il suffirait de transposer par informatique, mais il impose aux députés qu’ils s’engagent pleinement dans un rapport de forces dépassant largement les débats en commissions ou en séance. Or, ce rapport de forces est pleinement dépendant de la sociabilité des élus, de leurs rencontres et de leur capacité à forger des alliances politiques de circonstance ainsi que de celle d’échanger quelques mots avec un ministre entre deux portes. En bref, ce rapport de forces nécessite un investissment de tous les instants, qui est étroitement tributaire de leur présence physique dans les cercles de sociabilités de la vie au Palais Bourbon. Empêcher les députés de se rendre au Palais Bourbon revient à les empêcher d’assurer leur mission de législateur.

− « De toute évidence, donc, on ne peut pas satisfaire la chèvre et le chou, le contexte de crise impose de faire des choix dans les principes fondateurs de la représentation nationale ».
On revient ici au point de départ du raisonnement. Il est vrai que l’égalité des citoyens face à la représentation nationale pourrait être temporairement mise entre parenthèses, de même que l’on pourrait imaginer de restreindre la liberté des députés d’exercer leurs missions à leur convenance de manière à mieux contrôler la propagation d’un virus. Toutefois, cette option est tout d’abord ici hors-sujet puisque j’ai justement proposé de réfléchir aux issues possibles de tels exigences contradictoires. De plus, on peut ensuite considérer qu’il est précisément crucial de ne pas reculer d’un pouce sur les principes fondateurs de la représentation nationale en temps de crise, par exemple pour ne pas risquer une crise de confiance de la part de la population nationale et prêter le flanc aux discours antiparlementaires.

Vers une conception plus collectiviste de la fonction parlementaire ?

La députée socialiste Christine Pires Beaune s’est étonnée dans l’article du Monde du 21 mars : « C’est curieux de voir qu’on a encore besoin de se réunir au Palais-Bourbon avec le foyer [épidémique] qui existe » . La remarque est pertinente ! Plus encore que le Parlement, c’est peut-être bien le modèle démocratique dans son ensemble qui présente une sérieuse vulnérabilité face la menace pandémique. Dans ce contexte, ce que signifie incarner la souveraineté populaire (au sens premier du terme) prend tout son sens : les députés constituent bel et bien le corps de la représentation nationale, et ce n’est pas ici une métaphore. Sans présence physique au Palais Bourbon, ou plus précisément sans lieu unique de réunion, l’Assemblée ne peut pas prendre en charge ses missions. Est-ce que cela signifierait qu’un régime politique autoritaire serait sur ce plan plus résilient ? La question mérite d’être posée, mais je n’y répondrai pas moi-même, je vous laisse prendre connaissance des réflexions du politologue Samuel Hayat sur le sujet.

Comment sortir de cette injonction contradictoire ? De mon point de vue, la solution devra être nécessairement hybride, d’une manière proche de celle imaginée par le Royaume-Uni ces derniers mois, et devra s’appuyer sur une conception plus collective des missions parlementaires. Le concept serait simple, il s’agirait dans les grandes lignes :

  • de créer une fois pour toutes un régime de procédures spécifiques, intégré au Règlement de l’Assemblée, que la Présidence pourrait instaurer temporairement lorsqu’elle le juge nécessaire, et selon des dispositions qui aurait débattu en amont par l’ensemble des députés ;
  • de dépoussiérer réaffirmer le principe d’une représentation nationale une et indivisible, puis de confier arbitrairement aux députés une mission unique et localisée (selon un prorata à établir, en fonction des forces politiques élues). De la sorte, les circulations des députés seraient contenues et réduites au minimum, tout en occupant physiquement l’ensemble des territoires et le Palais :
    • la plupart des députés en circonscription, répartis de manière à couvrir le plus également possible le territoire national, afin que de cette manière chaque groupe politique possède des députés ancrés sur le terrain et accessibles pour les citoyens ;
    • un effectif réduit au Palais Bourbon, choisis de manière à couvrir l’ensemble des commissions permanentes, afin que de cette manière chaque groupe politique possède des députés en mesure d’engager le rapport de force propre au travail législatif et au contrôle du gouvernement. La composition de ce groupe-ci pourrait être tournante (organisés par des listes d’appels, par exemple) ;
  • et de créer des règles de procédures spécifiques afin de permettre un maximum d’égalité entre les députés restés en circonscription et ceux affectés au Palais :

Il est vrai qu’une solution hybride comme celle-ci reste un dévoiement de la représentation parlementaire dans ses usages actuels en France. Il est vrai également qu’elle s’appuie encore plus qu’aujourd’hui sur les technologies numériques de communication, ce qui pose de réelles questions de résilience et de maintenance (j’en parle ici, si ça vous intéresse). Il est toutefois notable qu’en procédant ainsi, aucun principe fondateur de l’institution parlementaire ne serait délaissé.

En tous les cas, il ne fait aucun doute que les autorités de l’Assemblée entreprendront sous peu cette réflexion (si elle n’est pas déjà entamée aujourd’hui) et l’on peut s’attendre je pense à des annonces sur ce plan dans les prochains mois. L’enjeu est d’importance : il consiste ni plus ni moins qu’à donner les moyens à l’institution de faire face à une situation de crise qu’elle n’aurait pas été en mesure d’affronter en 2020, et de le faire sans se renier en partie.


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